[19] 参见《中华人民共和国宪法修正案》第23条，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第1期。
如同人们今天所看到的那样，有权要求立法机关遵守宪法，并可以裁决法律合宪性的法院已经遍布全球，司法审查也逐渐成为一种世界性的趋势。2009年秋季，荷兰中央政府建议设立的宪法修改委员会开始运作，[42]但截止2012年4月，荷兰上下两院并没有将哈尔斯玛提案纳入二读程序，而哈尔斯玛女士也于2011年年初突然宣布退出荷兰政坛，所以一些观察家预测，哈尔斯玛提案已经胎死腹中。
[21]最高法院同时指出，在1983年宪法修改的过程中，立法机关曾经讨论过是否要废除宪法为司法审查所设置的禁令，但这一禁令依然保留在现行宪法中，这就表明，荷兰法院依然无权依据宪法以及宪法以外的其他法律规范进行违宪审查，因为宪法将其自身含义的最终解释权和决定权保留在代表民主的民选立法机关手中了。荷兰的经验表明，人权保护是世界各国的共同任务，但为了保护人权而允许司法进行违宪审查却并非普世且不可替代的真理。比如，法院是否有权在议会或者政府不履行国际法义务的情况下对他们进行强制或者直接下达命令呢？在2003年的Waterpakt案中，荷兰最高法院认为，是否履行国际法义务是一项政治决定，法院无权给议会下达命令，但如何处理国内法与国际法的冲突，它却不予置评，以至于相关问题经常放任自流。但是在1795年时，逃亡的爱国党人争先恐后加入了法国军队，解放他们那些受苦受难的同胞，[55]并在荷兰建立了巴达维亚共和国（1795-1806）。然而这种理念并非自始就具有正当性，而是民众在数百年间与君主（还包括教会和贵族）斗争中逐步获得的。
1983年修宪时，宪法几乎被重写，一方面，许多条款都被废除，另一方面，宪法第一章中增加了大量的公民基本权利，比如表达自由、游行示威自由、隐私权等，但是禁止法官对议会法案进行违宪审查的制度依然得以保存。……（以至于）史诗般的壮丽话语、伟岸的主角、神圣的使命、崇高的理想、远大的航程，还有那些至高无上的自由精神和民主权利——宪法文本的内在价值和叙事功能（也）正遭遇空前的质疑。同样，解决法律、法令与行政法规的有关争议，首先需要我们回到澳门基本法本身，深入理解澳门基本法相关的立法原意。
五、结语只有将立法会的立法权理解为是一种真正的而不流于形式的立法权，我们才能理解澳门基本法的相关条文，才能真正理解澳门特别行政区政治体制的内在逻辑和基本精神，才能妥善解决有关法律、法令和行政法规的争议，保障行政与立法的顺畅运作。对于政府来说，通过立法会的法律进行修改，与通过行政法规进行修改，当然后一种方式比较方便些。第13/2009号法律法第7条第三款还规定，制定补充性行政法规，必须明确指出需由行政法规拟规范的法律的规定，这就大大限制了补充性行政法规的制定及其运用。该法第3条规定，法律优于其他所有的内部规范性文件，即使该等文件的生效后于法律，独立行政法规不得就法律所载的条文作出具有对外效力的解释、填补、变更、暂停实施或废除性的规定。
然而，该法是在回归前双轨立法体制的宪制基础上制定的，澳门回归后，澳门基本法确立了单轨立法体制，第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》制定和实施以来，这里的规章应当理解为仅仅是指独立行政法规。第13/2009号法律第六条第（六）项的规定应当理解为法律有权订定行政违法行为的一般制度，也包括有权订定行政违法行为的具体制度。
澳门特别行政区行政长官对中央人民政府和澳门特别行政区负责。四、在整个政治体制下理解法律、法令和行政法规的关系有关法律、法令和行政法规的关系，必须放在整个政治体制的架构下才能获得更全面的理解。澳门回归后，政府用行政法规修订了大量的法令，但是引起了很大的学术争议，亦遭到激烈的批评。必须在这种单轨立法体制的共识下理解立法会作为立法机关的性质与地位。
这就会出现行政违法行为的一般制度既可以由法律制定，也可以由行政法规制定的自相矛盾的情况。第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》的标题既然是订定内部规范，而澳门特区内部规范除了法律、法令和行政法规外，还应当 包括其他的规范性文件，如行政长官和政府主要官员的批示等，该法没有对这些规范性文件做出规定，未免有些文不对题，尤其需要在法律上明确广义行政法规和狭义行政法规的概念和内涵，明确广义行政法规即行政性法规的种类、性质和位阶。第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》所确认的行政法规可以修订法令的做法，有必要在学术上予以重新讨论和进一步检讨。这与补充性行政法规本身的性质与地位并不构成根本性的矛盾，然而，行政法规以下的其他规范性文件能否罚款，却值得探讨。
只有严格从澳门基本法的立法原意出发，并真正建立在一个更加坚实的宪制基础上，才能充分、翔实和严密地辩明法律、法令和行政法规的性质、地位和互相关系，减少无谓争拗，才能保障澳门特别行政区的立法体制顺畅运作，法制建设和法律改革事业真正取得进展。（二）属第七条第一款规定的事项，透过独立行政法规为之。
因此，有必要在扎实学术研究的基础上，检讨第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》并作出适当修订，在整个政治体制的大背景下，对澳门特别行政区的法律体系和立法体制予以进一步完善和充实。这就很难解释，同样都是澳门基本法第50条、第58条和第64条所指的行政法规，同样都是根据一样的程序制定，其效力何以迥异？因此，不能刻意区分独立行政法规和补充性行政法规的性质和地位。
有一种意见认为，法令在澳门回归前，其效力等同于法律，而在其回归后，行政长官取代了总督，因此，不能笼统地说行政法规的效力就低于法律。澳门基本法第71条第（一）项就规定了立法会的此项职权。立法会的名字就叫立法会，这就明确指出了立法会的职权和职责。第13/2009号号法律《关于订定内部规范的法律制度》规定法令的修订分三部分进行：法令所载的规定依下列规则被修改、暂停实施或废止：（一）属第六条规定的事项，透过法律为之。切勿不顾法律体系的内在逻辑而一味贪图方便，可以根据澳门基本法设立政治体制行政与立法互相配合又互相制约的立法精神，除有些法令必须由法律予以修订和废除外，其余法令由立法会以特别立法程序废止或打包废止，再在此基础上，由行政长官制定行政法规，将原有的法令转换为新的行政法规。这种意见的问题在于没有看到法国宪法的情况在于将原来的单轨立法体制转变为双轨立法体制，这与澳门基本法将原来的双轨立法体制转变为单轨立法体制恰恰相反。
因此，第13/2009号法律第6条第（六）是指行政违法行为及其一般制度只能由法律制定，而行政违法行为的具体制度既可以由法律制定，也可以由独立行政法规制定，独立行政法规的制定是一种例外。行政法规可以在第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》分为独立行政法规和补充性行政法规的基础上，进一步探讨独立行政法规和补充性行政法规的互相关系，探讨补充性行政法规能否订定行政违反行为及其罚款的问题，探讨补充性行政法规既可以根据法律的明示制定，也可以不需要根据法律明示而制定的问题，即明确赋予行政长官在法律规定的范围内有权为执行法律而主动制定补充性行政法规。
这样就确认了澳门回归后用行政法规修订法令的合法性。第二，回归前的总督大权独揽，不仅掌握行政权，而且还与立法会共同行使立法权，转变为行政长官相对集权，行政长官不再行使立法权，立法体制从原来的双轨制转变为单轨制。
兹将有关资料引述如下。澳门回归前的法律包括立法会制定的法律和总督制定的法令，法令与法律具有同等效力。
无论是独立行政法规，还是补充性行政法规，都是行政长官以行政首长的身份制定的，这是因为行政法规的性质，已经由其名字所订明：行政法规。这种意见的危险在于破坏了法律体系的稳定性，澳门原有法律基本不变失去了延续性，甚至化为乌有。这是因为法令的效力高于行政法规，位阶低的行政法规不能修改位阶高的法令，用行政法规修订法令，就等于把法律体系里的辈分搞乱了，为法律体系的紊乱埋下体制性的根源。因此，如果不能确保行政长官对中央人民政府和澳门特别行政区负责，行政主导就会失去制度设计的立法原意，在理论上走向反面：沦落为行政上的独裁和专断，凌驾于特别行政区所有机构以上，为所欲为，肆无忌惮。
同时，独立行政法规亦必须不能抵触立法会通过的其他法律，如果独立行政法规与立法会通过的法律相抵触，则必须以立法会通过的法律为准。这就是法国现行宪法第37条的规定。
因此，澳门基本法设计出行政与立法互相配合又互相制约的机制，第65条并明确规定政府必须遵守法律，对立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。中级法院并在其第143/2006号案件里判决这样的修改是无效的。
这就说明，澳门基本法的这种单轨立法体制，其用意在于确立作为惟一立法机关的立法会，其所行使的立法权是一种真正的立法权，而不是一种流于形式的立法权。而且，这种理解还会导致补充性行政法规不仅可以罚款，不仅可以超过独立性行政法规50万元的罚款幅度，而且还可以理解为有权采取限制人身自由的措施。
如果我们能够明确界定双轨立法与单轨立法的概念，而且在此基础上，这些概念有助于分析澳门回归前后法律体系和立法体制的运作，那么，抛弃这么一种在回归前就长期沿用并行之有效的分析方法是缺乏理由的。补充性行政法规不能订定行政违法行为及其罚款，是第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》第6条第（六）项和第七条第一款第（六）项造成的。有一种意见认为，应当摈弃双轨立法与单轨立法的说法，认为这是一种抽象的类型化理论，并且认为回归前的立法体制并非双轨，回归后的立法体制并非单轨。澳门基本法第75条规定议员有权提出议案，但不能涉及公共收支、政治体制或政府运作，议员在提出涉及政府政策的议案前，必须得到行政长官的书面同意，第64条规定政府有权提出法案和议案，因此，立法会有关法案提出的权力主要由政府行使。
立法会如拒绝追认 ，该法令自立法会决议时在政府公报上公布之日起失效，立法会在追认过程中，还有权修改法令，亦可经立法会三分之二在职议员决议中止该法令的实施。因此，在第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》订定的框架下，独立行政法规可以对行政违反行为作出一定程度的罚款，而补充性行政法规则否。
澳门基本法第78条规定，澳门特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效，第50条第（三）项规定行政长官签署立法会通过的法案，公布法律，因此，澳门回归后的法律，仅包括立法会制定的法律，不再包括行政长官制定的行政法规。有一种意见认为，补充性行政法规是行政长官以行政首长的身份制定，而独立行政法规是以地区首长的身份制定。
澳门基本法不再赋予行政长官以立法权，行政长官不能再像以前的总督有权制定与法律具有同等效力的法令，而代之以制定行政法规。这就完全可以抛弃第13/2009号法律所订明的法律保留原则。
